开通会员 (一) 《伊丽莎白济贫法》产生的背景
英国的济贫制度在社会保障制度的发展中起到了重要作用。1601年英国政府颁布的《伊丽莎白济贫法》(旧《济贫法》)是社会保障历史上第一个通过国家立法干预贫困救济、确立救济制度和政府组织社会保障项目的重要标志,是社会进步与克服贫困的制度安排,是西方国家介入社会保障并由政府承担对弱势人群保护责任的历史源头①。
工业革命的兴起和推广,使人类社会发生了翻天覆地的变化。英国作为工业革命的发源地,在16世纪开始由农业经济向城市工商业经济转型,“圈地运动”使大量农民失去土地,变成了无产阶级涌向了城市。对农民而言土地就是生命,有了土地就有了保障。这些进入城市的农民一部分成为产业工人,为经济的发展提供了劳动力供给;一部分因为缺乏技能而成为城市的无业人员或流浪人员,需要社会的救助。而对于大量的成为产业工人的人而言,大机器生产代替了手工生产,这些工人一方面时刻面临着被先进技术淘汰的风险,另一方面城市中无产者的失业、伤残、疾病、年老丧失劳动能力等成为重要的社会问题。这部分群体很容易对社会产生不满情绪,不能够得到救助使得他们很容易走上犯罪道路,对社会治安、社会稳定甚至政府统治构成重大威胁。社会财富的快速积累为实现救助提供了强大的财力支持,此外城市贫困群体的需求以及政府维护社会稳定的动机都使得正式的、规范的社会救济成为可能。
在这种背景下,英国政府出现了以社会救济为核心的社会保障措施,由当政的伊丽莎白女王,把已有的救济贫民的惯例方法用法律的形式规范和固定下来,于1601年颁布《伊丽莎白济贫法》(相对于1834年颁布的《济贫法》,该法典又称旧《济贫法》)。该《济贫法》是将以前颁布的各项法令编纂补充而成的法典,其中的法令包括:1531年亨利八世颁布救济物品法令,规定征收救济物品并由地方当局发放,开了政府负责救济贫民政策的先河。1536年,亨利八世颁布法令要求各教区并拨款给教会组织对在本地区住满三年而不能工作的贫民提供救济,这标志着英国政府开始为解决社会贫困问题承担一定的责任。1563年国会通过法律,规定每户人家应依其财产和收入按周缴纳税捐以救济贫民,这是英国历史上第一部为了扶贫而征税的立法。1576年和1597年的两项法令又把伦敦首先实行的济贫院制度加以推广,要求在各个教区设立济贫院和贫民习艺所。济贫院的建立标志着英国历史上官办扶贫行政机构的出现,统治者认为,把穷人集中起来,以创造就业的方式向他们提供援助是一种比较节约的扶贫方式。①
(二) 《伊丽莎白济贫法》的主要内容
1349年,英国颁布和实施《劳工章程》,规定对没有劳动能力的无业人员进行旅行限制,禁止慈善机构给身体健全的流浪者和乞丐提供帮助。1531年,英国议会颁布严厉惩罚身体健全的乞丐的法令,规定凡是有劳动能力的乞丐都将被捆绑到市场,处以赤身裸体的鞭刑,直至全身被打出血为止。法令同时要求市长、法官和其他地方政府官员,“应该努力发现并帮助所有年老的穷人和那些值得尊敬和救济的人们。”
1536年英国颁布《亨利济贫法》,规定地方官员有义务分发社会自愿捐赠的物资。1572年英国国会颁布法令规定每个公民都要缴纳为济贫专设的基金,政府有义务为身体健全的无业者提供工作。1601年,英国政府颁布了《伊丽莎白济贫法》,又称旧《济贫法》。这项法律的颁布是以之前的各项法令为基础的。其主要内容有②:①全国普遍设立收容贫民的济贫院,强调对贫民实施救济是每个济贫区的责任,并通过委任贫民救济官的方式建立起全国范围的地方济贫行政体系;②征收济贫税,并确定了从富裕地区征税补贴贫困地区的转移支付方式; ③ 建立贫民济贫院( poorhouse)、贫民习艺所( workhouse)、教养院( a house ofcorrection),对丧失劳动能力的穷人(包括老人和病残的人)实行救济,组织有劳动能力的贫民和孤儿通过劳动和习艺而自立,对具有劳动能力却逃避劳动的懒人实行惩罚;④对无劳动能力的老弱病残者,通过院内收容和院外救助两种方式进行救助;⑤对失依儿童,以孤儿院收养、家庭补助、家庭寄养等方式进行抚养。
英国资产阶级革命爆发后,济贫法的实施工作一度中断。斯图亚特王朝复辟时期(1660年—1688年),重新公布的济贫法肯定了《伊丽莎自济贫法》的主导思想,最低限度地满足;厂内战中掘地派呼唤平等权利的要求。1696年英国颁布《习艺所法》(Workhouse Act),开始把贫穷的夫妻、成人、儿童当成“犯人”,强制他们住进习艺所,并将夫妻与子女隔离开来,习艺所人满为患,卫生状况很差,穷人的权利根本得不到保障,光荣革命以后,参与分享政权的乡绅阶层认为,穷人处境不好的根源在于懒惰和不负责任。于是,1723年英国议会通过立法,批准两个或两个以上的教区联合建立济贫院,目的在于使穷人“懂得”劳动,克服所谓“懒惰和不负责任行为”。到1776年,英国各地建立起2 000 个济贫院。但是,“伊丽莎白济贫法”中的消极因素即“惩罚穷人”的主张被夸张,而忽视了救济贫穷本身。当然,工业革命前“惩罚穷人”的做法是有所节制的,因为社会贫困化与社会动荡同时并存,而任何形式的社会动荡都将最终损害有产者的既得利益。这是17世纪内战留给英国“有产阶级”的一个深刻教训。①
(三) 《伊丽莎白济贫法》的影响
《伊丽莎白济贫法》并不是一种制度创新,而是把已有的惯例用济贫法固定下来,将济贫法案成文化。如果说它有所创新的话,就是把穷人严格地区分为三类:①身体强壮的穷人(the able-bodied poor)。不允许向那些因低水平就业或失业导致贫困的穷人提供经济帮助,他们必须被强制送到“矫正所”或“习艺所”(workhouse)工作。任何拒绝接受工作的身体强壮的穷人,都要受到示众、戴枷或监禁的惩罚。②孤立无援的穷人(the impotent poor)。包括老人、盲人、聋哑人、又有幼小孩子需要看护的母亲,以及那些身体上或精神上有残疾的人他们被集中到济贫院。如果他们的生活有着落,而且花销不多,就可以不去济贫院。获准不在济贫院生活的穷人,一般可以获得食物、衣服、燃料等实物救济。③无法自立的孩子(dependent children)。包括孤儿、弃儿和贫困之中的儿童,他们都将被安置到寄养家庭或拍卖。被拍卖出去的男孩要跟着师傅学习手艺,工作到24 岁方可获得人身自由,女孩则充作家内佣人,必须服务到21 岁或结婚为止。②
虽然《伊丽莎白济贫法》只是确认了国家在济贫问题上的有限责任,甚至不允许一个人登记接受贫困赈济(charity),如果他或她的父母、配偶、孩子或其他亲属有能力供养的话。但是,这个济贫法表明统治者已经注意到贫困或失业问题对统治秩序、社会稳定和个人生活所造成的威胁,它以法律形式规定一些救济贫民的福利措施,一定程度上缓和了日益尖锐的社会矛盾。政府实行济贫法的目的就是要制止无业游民的流浪,通过强制手段把他们关进贫民习艺所从事劳动。所以,《伊丽莎白济贫法》确立起来的亲属责任、教区救助、征收济贫税等基本原则,不但为社会救济工作所沿用,也为以后英国历届政府承袭下来。①
《伊丽莎白济贫法》在英国社会保障制度发展史上具有重要地位。首先,它在以往各种社会救济立法的基础上,对英国济贫法制度进行了比较系统的规定,从而奠定了英国济贫法制度的基础;其次,法令所提出的对贫困人口进行区别性对待的原则,既体现出政府对应该接受救济者所承担的必要责任,也体现着强调依靠个人劳动摆脱贫困的自助精神;再次,法令对值得救济者所提供的救济是一种居家救济,这种居家救济直到19世纪30年代,一直是英国济贫法制度提供救济的基本原则。② 《伊丽莎白济贫法》客观上促进了社会保障形式的重大变化,确认了国家负有救济贫民的责任,以立法的形式征收济贫税,救济贫困者,促进就业,开创了通过国家立法推动社会保障事业的先例。