中共济南市委 济南市人民政府贯彻《省委、省政府关于进一步加快山区开发建设的决定》的实施意见

济发〔1992〕75号

根据《省委、省政府关于进一步加快山区开发建设的决定》和全省山区开发建设暨扶贫工作会议精神,结合我市实际,提出以下具体实施意见。
一、我市山区开发建设的形势
党的十一届三中全会以来,特别是1982 年全省山区工作会议之后,我市山区开发建设取得了显著成绩,山区经济有了较快发展,农民收入不断增加,温饱问题基本解决,整个山区面貌发生了很大变化,为全市经济和社会发展做出了重大贡献。
但总的看,我市山区开发建设的步伐还不够快,资源优势还没有充分发挥出来。从山区开发建设的进展情况看,经济和社会发展的不平衡性更加明显,到去年底,山区还有85 个村,人均纯收入不足300元,有相当一部分纯山区村的农民刚刚解决温饱问题,而且标准低,不平衡、不稳定。有些特困村,自然条件差,自身发展的能力低,发展生产的困难较大。从发展商品经济和对外开放的环境条件看,目前这些地区的农田水利、交通、通讯、信息、电力、科技等基础设施建设还很不配套,并且资金短缺,投入不足,影响山区商品经济发展的步伐。从加快山区开发建设的地位作用看,我市山区面积占全市总面积的48.8%,人口占农村总人口的36.4%,山区面积大,资源丰富,开发潜力大,山区经济发展的状况如何,将直接关系着全市经济发展的大局。可以说,没有山区人民的小康,就没有全市人民的小康。各级党委、政府要以邓小平同志南巡重要谈话和中央政治局全体会议精神为指针,进一步解放思想,更新观念,抓住当前有利时机,加快改革开放步伐,拓宽经济发展思路,扎实有效地开展工作,实现山区开发建设的新突破。
二、山区开发建设的目标和任务
根据省委、省政府的要求和市委五届八次全委(扩大)会议确定的目标,90 年代全市山区开发建设总的要求是,加快改变山区的贫困后进面貌,经济和社会发展达到或接近全市农村平均水平,群众科技文化素质明显提高,人民生活基本达到小康水平。要实现这一目标,必须立足当地资源优势,选准奔小康的路子,加快调整产业产品结构,紧紧围绕农民增产增收这一主题,全面发展山区商品经济,争取到1998 年有80% 以上的乡、村达到小康水平,跟上全市农村奔小康的步伐。到1998 年,农民人均纯收入达到1200 元以上,农副产品商品率达到70% 以上,宜林山滩全部绿化,林木覆盖率达到40% 以上,水土流失基本得到控制;基本普及九年制义务教育,有60% 以上的乡(镇)实行“三加一”的教育制度;村村通汽车,家家用上电。目前,特别贫困的纯山村,“八五”期间要稳定解决温饱问题,到2000 年,经济和社会发展的各项指标与全市平均水平的差距进一步缩小,要有90% 以上的农户实现小康。
各县(市)、区、乡(镇)、村,都要根据这一总的目标要求,从本地实际出发,制定自己的山区开发建设规划,并认真抓好具体措施的落实,确保上述目标任务的如期实现。
三、山区开发建设的指导思想和战略重点
市委、市政府确定,山区开发建设的指导思想是,以实现小康为目标,坚持开发、开放并举,立足山区实际,面对全部资源优势,走山水林田路村统一规划、综合治理,农林牧副渔工商建运服综合经营的路子,实现经济、生态和社会效益的统一,促进山区商品经济的全面振兴。
为加快山区开发建设的步伐,在工作中必须紧紧抓住四个战略重点:一是坚持以林果生产为重点。大力发展果树、用材林、薪炭林、防护林,本世纪末山区林木覆盖率要由目前的25% 提高到40% 以上,山区果树面积由现在的18.7 万亩达到60 万亩,果品总产量达到5 亿斤,林果收入占种植业总收入的比重要达到50% 以上。二是坚持以山、水、田、林、路、村综合治理为重点,统一规划,合理布局,综合治理,规模开发。切实做到工程措施与生物措施相结合,治理开发与建设相结合,长期效益与当前效益相结合。三是坚持以抓好资源开发为重点。我市山区资源丰富,要着重搞好优质果品、畜产品、矿产资源、建筑建材、农副产品深加工、庭院经济等系列开发,按照产供销、贸工农一体化的要求,组织好果品、畜产品、矿泉水、大理石、石灰石等企业集团,逐步形成规模开发、群体效益。四是坚持全面发展山区经济,以突出抓好二、三产业为重点。大力发展农村基础设施建设。小城镇和市场建设,要以“三类村”转化升级为突破口,在开展“村办企业年”活动中,大力发展乡村企业和流通服务为重点的第三产业,“八五”末二、三产业的收入要占农村经济总收入的80% 以上。要积极创造条件,建设出口创汇基地,有条件的地方,要打破常规,走高标准起步,跳跃式发展的路子,积极发展外向型经济。
四、努力改善生产条件,提高综合生产能力
坚持不懈地大搞农田水利基本建设。各级要做到全面规划,全面发动,突出重点,分期实施,一治一条峪、一治一座山,尽快改变山区治理投入不足、见效不快的状况。当前,重点抓好现有水利工程的配套挖潜和病险水库治理。继续搞好小型水利工程建设,“八五”期间计划各级投资8000 万元,新建小型水库15 座,改建82 座,新建塘坝237 座,治理水土流失面积1700 平方公里。通过层层闸、节节拦、打深井、挖山泉和引水调水等措施,千方百计开辟新水源,扩大灌溉面积。大力推广管道输水和喷灌滴灌等节水灌溉技术,做到科学用水、节约用水。治坡与治沟相结合,田间工程与耕作措施相结合,进一步搞好水土保持,保护生态环境。要以蓄水、保水、节水为中心,抓好深翻整平土地、修筑梯田、加厚土层,争取用三到五年的时间,建成人均半亩到一亩旱涝保收、高产稳产田。
切实加强山区公路、电力、通讯、仓储、加工、运销、信息网络、专业市场等基础设施建设,为加快发展社会主义市场经济创造条件。
五、积极探索山区开发建设的路子,调整优化产业结构
几年来,我市各地创造了许多很好的山区开发建设的路子。如平阴县坚持以城市为依托,面向市场调整产业、产品结构,立足优势发展商品生产,城乡一体化的路子越走越宽,加快了山区经济的发展。这个县的洪范池乡立足山区优势,以林为主,从果突破,加快了经济发展的速度。章丘市曹范乡立足当地优势,高标准起步,跳跃式发展,大力发展乡办企业,出现了超常规发展的趋势。这样一批具有方向性、启发性和影响力强的典型经验,揭示了山区开发建设的基本规律和必由之路,对全面推进山区开发建设有很强的启发引导作用。各级要充分认识“无农不稳,无工不富,无商不活”的辩证关系,从自己的实际出发,选择有最佳经济效益的发展路子,以加快山区开发建设的步伐。
要以市场为导向,以社会需求为依据,不断调整优化产业、产品结构,逐步实现种植业,农林牧副渔业和农村一、二、三产业三个层次的良性循环。在种植业内部要大力推行间作套种,立体种植,提高复种指数,提高质量,提高单产,确保总产和效益稳定增长。要把林果业、畜牧业、乡镇企业和以庭院经济为主的多种经营作为增加农民收入、奔小康的主要经济途径。力争到“八五”末,山区农村经济一、二、三产业的产值比例调整为2 ∶ 5 ∶ 3,形成有利于山区经济发展的产业结构。
六、进一步放宽山区开发建设的政策
过去各级制定的扶持山区和贫困地区的政策都要继续执行。同时,对若干政策要进一步放宽放活,为山区经济发展创造宽松的外部环境和条件。
在稳定完善家庭联产承包为主、统分结合双层经营体制的基础上,放宽经营政策。农户可以根据市场的需求,在承包的土地上什么作物经济效益高就种什么,以增加经济收入。荒山荒滩绿化造林,继续实行“谁造谁有,合造共有”;对农民承包的果园、新植的果园和荒山植树造林,要坚持长期承包不变,以调动其投入和发展生产的积极性。允许跨行政区域转让、出租土地和山林的承包使用权,允许从事各种合法经营活动。
要用足用好农村劳动积累工、义务工,合理安排,集中使用,重点用于统一开发会战。根据需要,当年可以突破省里规定的积累工最高限额,在三年内填平补齐,不增加农民的负担,但不能无偿调用,不能违背群众意愿,搞强迫命令。
要认真贯彻落实国务院和省政府关于减轻农民负担的规定,切实减轻农民负担,以让农民有更多的资金投入发展生产。
为了扶持山区的开发建设,从1993 年起,农民人均纯收入800 元以下的乡镇按现行政策规定,适当减征或免征农林特产税,减免税金由市、县(市)区集中收缴后,作为山区开发和扶贫周转金,滚动使用;按照国家税收政策对新办乡、村集体企业,给予三至五年的减免税照顾。市财政每年拿出500 万元的周转金和专项物资,农业银行拿出专项优惠贷款给予重点扶持,这部分资金、物资主要用于开发性生产和改善生产生活条件。市直有关部门和重点企业,要继续做好支山扶贫工作,落实目标责任制,舍得拿钱、拿物,重点支持山区搞好修路、供电、吃水等建设,尽快帮助他们改善发展商品生产的环境。各县(市)区也要尽可能增加这方面的扶持和投入。对生产生活困难的库区、山顶村,要给予重点帮助和扶持。对生产生活特别困难的山顶村,可有计划地组织整村或部分搬迁,帮助他们开拓新的生产门路,尽快脱贫致富。对远山深山严重缺水的地方,有关部门要增加专项资金,在“八五”末基本解决人畜吃水困难问题。
七、全面推进科教兴山
要建立健全山区科技推广服务体系,下大气力抓好先进科学技术的推广应用。县(市)区建立科技推广中心,乡(镇)建立科技推广站,村设立科技推广组和示范户,形成县、乡、村、户四级科技推广服务网络,尽快把适用的先进技术送到乡村,普及到千家万户。加强科技人才的引进和培养。在稳定现有科技人才的基础上,采取优惠政策,吸引各方面的科技人员参加山区开发建设。可以聘请大专院校、科研单位的科技人员到那里短期工作,进行科研攻关,开展技术培训,在工作期间,其待遇由双方协商自定,要引得来,留得住。大中专毕业生分配,要适当增加山区的分配名额,工资可以向上浮动两级,并在福利待遇方面给予优惠照顾。要不断改善科技人员的工作条件,帮助他们解决生活中的实际困难。在山区连续工作15 年以上,工作有突出成绩的,可为其配偶和子女农转非,在子女入托、升学、招工等方面给予优先。对在山区做出显著成绩者,优先选拔为市级拔尖人才,或授予劳动模范称号。鼓励科技人员围绕山区开发搞科技承包,创办或领办科技、经济开发项目,保护他们的合法收入,允许对山区开发建设有贡献的科技人员先富起来。
大力发展山区教育事业,提高劳动者素质。努力改善办学条件,普及义务教育。进一步办好农业技术中学、农业广播学校和多种职业教育,提高教学质量,多出人才,快出人才。积极推行“三加一”的教育制度,目前要重点解决好师资力量的配备。在山区工作的教师,其工资可以向上浮动两级。对农业中学和“三加一”的毕业生,可以在招工、入伍、聘任合同制技术员,以及各业承包经营等方面给予优先照顾。要加强农民文化教育和科技培训,“八五”末,要扫除青壮年文盲,农民科技素质有较大提高,争取达到家家有个技术明白人,户户有个致富能手。
八、加快山区改革开放步伐
大力发展农村社会化服务体系,全方位地为山区开发建设提供技术、资金、信息、经营管理和农产品加工销售等项服务。经济部门特别是涉农部门要积极兴办服务实体,增强为农业服务的功能。进一步发展和完善以乡、村为主体的社区性服务组织,积极为农民提供产前、产中、产后服务。同时,大力发展多种专业性服务组织,为农民提供系列化服务。要打开山门,扩大开放,努力发展外向型经济。通过实行股份制,发放债券,建立农村合作基金会等多渠道、多形式筹集资金。加快山区名、特、优产品生产,使其尽快打入国际市场。坚持互惠互利的原则,到外地、外省寻找合作伙伴,进行联合开发。积极引进国外先进技术和人才,大胆利用外资,加快发展合资合作企业和“三来一补”企业,有计划、有重点地发展一批新的外向型加工项目和农副产品出口创汇基地,促进外向型经济的发展。
要把大力发展第三产业、搞活农副产品流通作为山区开发建设的一项重要措施来抓,积极开展多渠道经营,鼓励、支持集体和个人进入流通领域。进一步加强市场体系和流通基础设施建设,继续发展多种形式的农产品集贸市场、专业市场、批发市场和期货市场,积极培育包括生产资料、资金、劳务、信息、技术、房地产开发在内的生产要素市场。银行、税务部门要在贷款和税收方面给予优惠,工商行政管理、交通运输等部门要给予支持。
九、切实加强各级领导班子建设
本着稳定、调整、充实、加强的原则,采取切实有效的措施,抓好县、乡、村三级领导班子建设。加强对各级领导干部的教育和培养,不断提高他们的政治素质和业务素质。要选拔年富力强、懂技术、会管理、有事业心的干部充实到各级领导班子中去。可以选拔优秀村干部充实乡镇干部队伍,确实有能力的可以担任党委书记或乡镇长。村一级,首先要建设一个好党支部,特别要选一个好的支部书记,在此基础上搞好其他村级组织建设。各县(市)区、乡(镇)都要选拔一批初中毕业三年、高中毕业二年和退役军人中的优秀青年,经过一段培养锻炼后,充实到村级班子中去。对在山区开发建设中,做出突出贡献的乡村干部,要大胆奖励,有的可以给重奖。乡镇党委书记在山区开发建设中贡献大、政绩突出的,经市委批准,可以享受副县级待遇。
组织人事部门要制定优惠政策,鼓励县乡干部到乡村任职,并做到下得去,留得住,以保持山区干部队伍的相对稳定。
十、强化领导,打好山区开发建设总体战
各级党委、政府要把山区开发建设作为实现小康目标的战略任务,切实加强领导,抓认识、抓规划、抓政策、抓落实。市委、市政府成立山区开发建设和扶贫工作领导小组,办公室设在市农委,具体负责综合协调服务工作。山区开发建设,各级要建立领导目标责任制,从县(市)区到乡(镇)、村,逐级签订实现目标任务的责任状,一级抓一级,每年进行一次检查评比,并作为考核干部政绩的重要内容。各级领导干部,要进一步解放思想,更新观念,转变作风,增强改革开放意识,既要有勇于献身、真抓实干的拼搏精神,又要有开拓创新、不断进取的雄才胆略;要深入基层调查研究,探索路子,总结典型,推广经验,分类指导。要坚持物质文明、精神文明建设一起抓,做到两手硬。进一步开展社会主义思想教育,加强民主法制建设,搞好计划生育,保证山区开发建设和各项事业顺利进行。
各级各部门和各行各业,都要把加快山区开发建设作为自己的光荣职责,积极主动地配合主管部门抓好各项政策、措施的落实,从人力、物力、财力上给予大力支持,共同打好山区开发建设的总体战。
山区开发建设的有关政策,原则上适用于平原地区的贫困乡镇。