各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府,国务院各部委、各直属机构,党中央有关部门,各人民团体,全国人大常委会办公厅,全国政协办公厅,高法院,高检院,总后勤部,武警总部,新
疆生产建设兵团:
根据 《国务院办公厅关于财政国库管理制度改革方案有关问
题的通知》 (国办函 [2001] 18号) 精神,经国务院同意,现将
《财政国库管理制度改革试点方案》 印发给你们,请认真遵照执
行。
建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为
主要形式的财政国库管理制度,有利于规范财政收支行为,加强财
政收支管理监督,提高财政资金的使用效率,从制度上防范腐败现
象的发生。各地区、各部门要高度重视并积极支持这项改革。为了
保证改革的顺利进行,根据国务院的要求,按照总体规划、分步实
施的原则,2001年选择几个有代表性的部门进行试点,在总结经
验、优化和完善方案的基础上,2002年进一步扩大改革试点范围。
各地可根据改革试点方案,自行确定改革的时间和步骤。争取在
“十五” 期间全面推行财政国库管理制度改革。
财政国库管理制度改革政策性强,涉及面广,情况复杂,进行
改革试点的部门和地区,要加强领导,精心组织,周密部署,及时
反馈试点情况和有关问题。中央部门改革试点的具体实施办法另行
发布。地方改革试点的具体实施办法由地方自行制定。
附件:《财政国库管理制度改革试点方案》
附件:
财政国库管理制度改革试点方案
根据党的十五届五中全会提出的积极推进财政预算制度改革的
要求,为逐步建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集
中收付为主要形式的财政国库管理制度,加强财政管理监督,提高
资金使用效益,制定本方案。
一、改革现行财政国库管理制度的必要性
我国现行的财政性资金缴库和拨付方式,是通过征收机关和预
算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方
式,越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。
主要弊端是: 重复和分散设置账户,导致财政资金活动透明度不
高,不利于对其实施有效管理和全面监督; 财政收支信息反馈迟
缓,难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依
据; 财政资金入库时间延滞,收入退库不规范,大量资金经常滞留
在预算单位,降低了使用效率; 财政资金使用缺乏事前监督,截
留、挤占、挪用等问题时有发生,甚至出现腐败现象。因此,必须
对现行财政国库管理制度进行改革,逐步建立和完善以国库单一账
户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管
理制度。
二、财政国库管理制度改革的指导思想和原则
财政国库管理制度改革的指导思想是: 按照社会主义市场经济
体制下公共财政的发展要求,借鉴国际通行做法和成功经验,结合
我国具体国情,建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨
以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度,进一步加强财政
监督,提高资金使用效益,更好地发挥财政在宏观调控中的作用。
根据上述指导思想,财政国库管理制度改革遵循以下原则:
(一) 有利于规范操作。合理确定财政部门、征收单位、预算
单位、中国人民银行国库和代理银行的管理职责,不改变预算单位
的资金使用权限,使所有财政性收支都按规范的程序在国库单一账
户体系内运作。
(二) 有利于管理监督。增强财政收支活动透明度,基本不改
变预算单位财务管理和会计核算权限,使收入缴库和支出拨付的整
个过程都处于有效的监督管理之下。
(三) 有利于方便用款。减少资金申请和拨付环节,使预算单
位用款更加及时和便利。
(四) 有利于分步实施。改革方案要体现系统性和前瞻性,使
改革目标逐步得到实现。
三、财政国库管理制度改革的主要内容
按照财政国库管理制度的基本发展要求,建立国库单一账户体
系,所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理,收入直接缴入
国库或财政专户,支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供
应者或用款单位。
(一) 建立国库单一账户体系。
1. 国库单一账户体系的构成。
(1) 财政部门在中国人民银行开设国库单一账户,按收入和
支出设置分类账,收入账按预算科目进行明细核算,支出账按资金
使用性质设立分账册。
(2) 财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户;
在商业银行为预算单位开设零余额账户。
(3) 财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户,按收入
和支出设置分类账。
(4) 财政部门在商业银行为预算单位开设小额现金账户。
(5) 经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊
过渡性专户 (以下简称特设专户)。
建立国库单一账户体系后,相应取消各类收入过渡性账户。预
算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理。
2. 国库单一账户体系中各类账户的功能。
(1) 国库单一账户为国库存款账户,用于记录、核算和反映
纳入预算管理的财政收入和支出活动,并用于与财政部门在商业银
行开设的零余额账户进行清算,实现支付。
(2) 财政部门的零余额账户,用于财政直接支付和与国库单
一账户支出清算; 预算单位的零余额账户用于财政授权支付和清
算。
(3) 预算外资金财政专户,用于记录、核算和反映预算外资
金的收入和支出活动,并用于预算外资金日常收支清算。
(4) 小额现金账户,用于记录、核算和反映预算单位的零星
支出活动,并用于与国库单一账户清算。
(5) 特设专户,用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项
支出活动,并用于与国库单一账户清算。
上述账户和专户要与财政部门及其支付执行机构、中国人民银
行国库部门和预算单位的会计核算保持一致性,相互核对有关账务
记录。
在建立健全现代化银行支付系统和财政管理信息系统的基础
上,逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出,
并通过各部门在商业银行的零余额账户处理日常支付和清算业务。
(二) 规范收入收缴程序。
1. 收入类型。按政府收支分类标准,对财政收入实行分类。
2. 收缴方式。适应财政国库管理制度的改革要求,将财政收
入的收缴分为直接缴库和集中汇缴。
(1) 直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定,
直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
(2) 集中汇缴是由征收机关 (有关法定单位) 按有关法律法
规规定,将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财
政专户。
3. 收缴程序。
(1) 直接缴库程序。直接缴库的税收收入,由纳税人或税务
代理人提出纳税申报,经征收机关审核无误后,由纳税人通过开户
银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的其他收入,比照上述程
序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
(2) 集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收
入,由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收
入中的现金缴款,比照本程序缴入国库单一账户或预算外资金财政
专户。
规范收入退库管理。涉及从国库中退库的,依照法律、行政法
规有关国库管理的规定执行。
(三) 规范支出拨付程序。
1.支出类型。财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。
根据支付管理需要,具体分为: 工资支出,即预算单位的工资性支
出; 购买支出,即预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、
货物、工程项目等支出; 零星支出,即预算单位购买支出中的日常
小额部分,除 《政府采购品目分类表》 所列品目以外的支出,或
列入《政府采购品目分类表》 所列品目,但未达到规定数额的支
出; 转移支出,即拨付给预算单位或下级财政部门,未指明具体用
途的支出,包括拨付企业补贴和未指明具体用途的资金、中央对地
方的一般性转移支付等。
2. 支付方式。按照不同的支付主体,对不同类型的支出,分
别实行财政直接支付和财政授权支付。
(1) 财政直接支付。由财政部门开具支付令,通过国库单一
账户体系,直接将财政资金支付到收款人 (即商品和劳务供应者,
下同) 或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括:
①工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付,拨付
企业大型工程项目或大型设备采购的资金等,直接支付到收款人。
②转移支出 (中央对地方专项转移支出除外),包括中央对地
方的一般性转移支付中的税收返还、原体制补助、过渡期转移支
付、结算补助等支出,对企业的补贴和未指明购买内容的某些专项
支出等,支付到用款单位 (包括下级财政部门和预算单位,下
同)。
(2) 财政授权支付。预算单位根据财政授权,自行开具支付
令,通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授
权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。
财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目,由财政部门在
确定部门预算或制定改革试点的具体实施办法中列出。
3. 支付程序。
(1) 财政直接支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资
金使用计划,向财政国库支付执行机构提出支付申请,财政国库支
付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付
申请审核无误后,向代理银行发出支付令,并通知中国人民银行国
库部门,通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算,财政资金
从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。
财政直接支付主要通过转账方式进行,也可以采取 “国库支
票” 支付。财政国库支付执行机构根据预算单位的要求签发支票,
并将签发给收款人的支票交给预算单位,由预算单位转给收款人。
收款人持支票到其开户银行入账,收款人开户银行再与代理银行进
行清算。每日营业终了前由国库单一账户与代理银行进行清算。
工资性支付涉及的各预算单位人员编制、工资标准、开支数额
等,分别由编制部门、人事部门和财政部门核定。
支付对象为预算单位和下级财政部门的支出,由财政部门按照
预算执行进度将资金从国库单一账户直接拨付到预算单位或下级财
政部门账户。
(2) 财政授权支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资
金使用计划,向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限
额,财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单
位,并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内,
自行开具支付令,通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款
人付款,并与国库单一账户清算。
上述财政直接支付和财政授权支付流程,以现代化银行支付系
统和财政信息管理系统的国库管理操作系统为基础。在这些系统尚
未建立和完善前,财政国库支付执行机构或预算单位的支付令通过
人工操作转到代理银行,代理银行通过现行银行清算系统向收款人
付款,并在每天轧账前,与国库单一账户进行清算。
预算外资金的支付,逐步比照上述程序实施。
四、改革的配套措施
建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为
主要形式的财政国库管理制度,是对财政资金的账户设置和收支缴
拨方式的根本性变革,是一项十分庞大和复杂的系统工程。改革方
案的实施,不仅涉及到改变现行预算编制方法和修订一系列相关法
律法规,建立健全银行清算系统、财政管理信息系统、财政国库支
付执行机构等必需的配套设施,而且涉及到改变传统观念,摆脱旧
的管理方式的束缚。这项改革对加强财政管理监督,提高资金使用
效益,从源头上防范腐败,具有重要意义。各地区、各部门、各单
位要从讲政治的高度,在国务院统一领导和部署下,相互密切配
合,积极支持改革,逐步实现预期的改革目标。
(一) 进一步推进预算编制改革。参照国际通行做法并结合我
国国情,改革政府收支分类,科学地反映各类财政收支活动,细化
预算编制,全面推行部门预算制度,逐步使所有财政资金的支付建
立在明晰的预算基础上,为顺利实施国库单一账户制度创造条件。
(二) 修订和制定相关法律法规和管理办法。修订 《中华人民
共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《中华人民
共和国国家金库条例》、《中华人民共和国国家金库条例实施细
则》、《财政总预算会计制度》,以及相关税收征管法规、行政事业
单位会计制度等; 相应制定 《国库收入管理办法》 和 《收入退库
管理办法》、《财政资金支付管理办法》,为改革提供法律保障。
(三) 建立财政管理信息系统和国库管理操作系统。主要包
括: 预算编制系统和预算执行管理系统,保证预算资金的拨付符合
预算安排和支出进度要求; 收入管理系统,监控税收和非税收入征
收情况; 国库现金管理系统,及时反映国库每天的收支和平衡状
况; 国库收支总分类账系统,做到所有收支账目在一个系统中反
映; 债务管理系统,全面反映国债发行、偿还和余额情况。通过上
述管理系统,使各类财政收支在国库单一账户体系中实现高效、安
全运行。
(四) 建立健全现代化银行支付系统。要改变目前我国全国性
电子化银行清算系统尚不完善的状况,逐步建立健全中国现代化支
付系统,加快财政资金拨付的到账时间,提高国库单一账户清算业
务的效率。
(五) 建立财政国库支付执行机构。借鉴国际通行做法,建立
财政国库支付执行机构。适当充实中国人民银行国库部门人员。财
政国库支付执行机构专门负责办理财政直接支付和国库现金管理的
具体业务,并进行相关的会计核算和监督检查等工作。机构人员主
要从预算单位现有财务人员中选派。
(六) 加强监督制约机制。财政部门要加强对预算单位资金使
用的监督,认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请; 建立
健全财政国库支付执行机构的内部监督制约制度,财政国库部门要
定期对财政国库支付执行机构的相关业务进行内部审计; 中国人民
银行国库部门要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的监控,
充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用;
审计部门要结合财政国库管理制度的建立,进一步加强对预算执行
情况的年度审计检查,促进政府部门和其他预算执行部门依法履行
职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制,确保财政资金安
全。
五、实施步骤和时间
2001年由国务院确定几个有代表性的部门率先进行财政国库
管理制度改革试点。地方可根据本地情况自行决定改革试点时间和
步骤。在总结经验、优化和完善方案的基础上,2002年进一步扩
大改革试点范围。暂未全面实施国库管理制度改革的部门和地区,
可以对包括政府采购资金在内的一些专项支出实行财政直接拨付。
在率先改革财政资金支付方式的同时,相应规范收入收缴程序。争
取在 “十五” 期间全面推行以国库单一账户体系为基础、资金缴
拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
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