加快构建中国特色应急管理体系——《中国应急管理报告(2010)》^*序言

预防和应对危机,始终贯穿于人类历史发展的进程。一部人类文明发展史,从一定意义上说,就是不断应对各种危机、战胜各种灾难的奋斗史。当今世界,人类面临的发展希望和机遇增多,同时,面临的风险和挑战也在增加。各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险相互交织,重大灾难频繁发生,重大疫情传播范围扩大,能源资源紧缺和生态环境恶化,跨国犯罪和恐怖主义活动增加,民族宗教矛盾和地区冲突不断,经济社会发展不稳定不确定因素增多。预防和应对各种风险、危机及突发事件,成为国际社会和世界各国政府面临的重大课题。
我国政府高度重视应急管理工作,改革开放30 多年特别是近些年,坚持把构建中国特色应急管理体系,作为预防和应对各种风险、危机,促进科学发展、和谐发展的重大任务,围绕应急管理预案、体制、机制、法制,即“一案三制”建设,进行了坚持不懈的努力,开展了多方面卓有成效的工作。
——应急管理思想理念不断明确。坚持以人为本,把保障公民生命财产安全放在第一位,把加强应急管理体系建设作为全面履行政府职能、提高政府行政能力的重要内容,全国上下防范风险和应对各种危机的观念明显增强。
——应急管理体系基本形成。从2006 年国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》以来,全国已制定各级各类应急管理预案200 多万件,基本形成了一个覆盖各类突发事件“纵向到底、横向到边”的预案体系。
——应急管理体制初步建立。以各级政府应急管理办公室成立和综合协调职能的加强为标志,形成了统一领导、综合协同、分类管理、分级负责、属地管理为主,以及全社会共同参与的应急管理体制架构和工作格局。
——应急管理机制不断完善。按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的要求,各级政府和各部门建立了信息通报、预防预警、应急处置、恢复重建、社会动员、跨地区跨部门协作机制,应急管理效率不断提高。
——应急管理法制得到健全。以《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施为标志,目前,国家已有应对各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的法律、法规和部门规章200多部,为应急管理工作的全面开展提供了法律依据和法治保障。
——应急管理队伍体系已经形成。全国上下形成了以公安、武警、军队为骨干和突击力量,以防汛抗旱、抗震救灾、森林消防、海上搜救、矿山救护等专业队伍为基本力量,以企事业单位专兼职队伍和应急志愿者为辅助力量的应急队伍体系。
——应急管理保障能力逐步提升。各级政府不断加大财政投入,重点加强了应急物资储备和应急队伍装备,灾害监测网络日趋完善,预警系统建设进一步加强,保障能力明显提升。
——应急管理教育培训明显加强。国家级应急管理培训基地建设进展顺利,各级应急管理教育培训逐步展开,国际应急管理交流合作日趋频繁,公务员和社会公众的应急管理知识、公共安全意识,以及应急管理能力、自救互救能力等不断增强。
由于国家重视应急管理体系建设,使我国应对各种突发公共事件的动员能力、反应能力、处置能力和恢复重建能力有了明显提高。近些年来,我们在预防和应对各种重大突发公共事件中取得了比较显著的成效,包括及时、有力、有效地应对了破坏力极强的地震灾害和极端气候灾害,以及重大突发事件,保障了我国改革开放不断深化和经济社会的持续发展。同时,我们也清醒地看到,目前我国正处于工业化、信息化、城镇化、市场化深入发展的过程中,面临着体制转换、结构调整、保护环境、改善民生、消除贫困等多重压力,社会利益关系错综复杂,各种自然灾害频繁发生,安全生产事故难以避免,公共安全面临许多新的挑战,应急管理工作形势严峻。这就要求我们必须增加忧患意识,更加重视应急管理工作,为全面建设小康社会、加快推进现代化建设提供一个稳定、安全、和谐的社会环境。我们要认真研究探索应急管理工作的规律,学习借鉴世界各国应急管理的成功做法和经验,继续全面构建中国特色应急管理体系。
当前和今后一段时期,我国加强应急管理体系建设的基本任务,就是以提高全社会应急管理综合能力为主线,以规划基层应急管理工作为重点,以健全完善突发公共事件预测预警预防体系、综合协调机制和社会矛盾化解机制等为主要内容,形成统一指挥、结构合理、功能完善、反应灵敏、协调有序、运转高效、特色鲜明的应急管理体系,使全社会预防各类风险和危机的意识进一步增强,应对各种突发公共事件的能力水平显著提高,为促进经济社会的科学发展、和谐发展提供有力保障。
为此,应当遵循以下一些重要原则:一是始终坚持以人为本、生命至上、民生第一的理念,把保障人民群众的生命财产安全放在首位,作为构建应急管理体系的根本出发点和落脚点;二是始终坚持预防为主,预防与应急相结合、常态管理与非常态管理相结合,加强风险防范,完善预测预警机制,提高应急管理工作的预见性、科学性和有效性;三是始终坚持统一领导、加强协调配合、强化协同应对,完善上下贯通、左右配合、综合协调、区域协作、全社会参与的体制机制;四是始终坚持依法应急、科学应急、民主应急,以法制规范应急管理行为,以科技引领支撑应急管理工作 ,以民主确保应急管理公开公正公平;五是始终坚持以加强应急管理基础能力建设为重点,强化基层、广泛动员,发挥各方面优势,整合各方面资源,提高全社会防范应对突发公共事件的综合能力。这“五个始终坚持”,既是我们近些年来应急管理工作实践经验的科学总结,也是我们进一步构建中国特色应急管理体系必须坚持的基本原则。
进一步构建中国特色应急管理体系,需要着力抓好以下几个方面重点工作:
第一,全方位推进应急管理体制机制建设。要以提高基层应急能力为重点,进一步理顺各级应急管理体制,强化综合协调,完善应急决策指挥机制,形成快速反应。高效运转的应急管理体制机制。要完善突发事件监测预警机制,强化风险管理,实现对各种风险和隐患治理的制度化、规范化和常态化。要完善信息报告、信息共享、信息发布和舆论引导机制,强化应急处置协调联动机制,加强各方面的协同配合,形成有效处置突发事件的合力。要完善社会动员机制,充分发挥群众团体、企业、社会组织、基层自治组织及公民在突发事件预防、应对和处置等方面的作用。
第二,全面强化应急管理基础能力建设。要把防灾减灾纳入城乡建设发展规划,在做好灾害风险评估的基础上,重点加强电力、交通、通信等各类基础设施的抗灾和保障能力建设,提高学校、医院、大型商场等人员密集场所抗灾设防标准。要督促各类生产企业加大安全技术投入力度,改善安全生产条件,大力提高矿山、危险化学品等高危行业安全生产水平,切实加强安全生产基础能力建设。要完善城乡医疗救治体系和疾病预防控制体系,提高重大传染疫情、群体性不明原因疫病等监测、检测、处置能力,健全食品安全检验监测体系,加强公共卫生保障能力建设。要健全科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、救助保障机制和社会治安防控体系,积极化解各种社会矛盾,夯实社会安全的基础。
第三,进一步完善应急管理法律和预案体系建设。依法预防和处置各种公共应急事件,是实施依法治国方略的重要方面,也是推行依法行政的重要方面。要进一步完善各类突发公共事件应对方面的法律法规,抓紧制定各项配套规定,并认真抓好贯彻实施,使应急管理纳入法制化、规范化、科学化轨道。要全面开展应急管理规划和预案评估工作,定期组织规划实施情况的检查和预案的演练,及时修订完善各类规划和预案,不断提高针对性、实用性和可操作性。
第四,切实加强应急管理保障体系建设。要进一步加强应急物资储备和管理体系建设,优化应急物资储备布局,改进物资调拨配送方式,合理确定储备品种和规模,加强跨部门、跨地区,跨行业的应急物资协同保障。要以提高基层应急保障能力为重点,加大应急管理资金投入力度,开辟多元化的筹资渠道,实行政府、企业、社会各方面相结合的应急保障资金投入机制。要加快建立国家巨灾保险体系,充分发挥各类社会保险的应急功能,建立应急管理公益性基金,提高灾害救济补助标准,有效分散风险、减少损失。要研究制定应急管理方面的资金、税收等优惠政策,支持应急管理企业产业发展。加快推进应急管理平台建设,提高应急管理的信息化、社会化、科学化水平。
第五,注重提高全社会风险防范和灾害应对能力。要加大应急管理知识宣传普及力度,充分发挥各级政府和政府各部门,以及新闻媒体和社会各界的作用,深入开展应急管理科普教育活动,大力推进防灾避险、自救互救等应急救援知识、技能进社区、进农村、进企业、进学校活动,大力提高全社会的防灾避险意识和自救互救能力。要全面加强应急管理教育培训工作,加快国家应急管理人员培训基地建设,完善各级各类应急管理教育培训网络,提高各级领导干部应对突发事件的指挥协调能力和处置能力。增强全社会成员预防和应对灾害的意识与能力。加强应急管理志愿者队伍建设,提高组织化、专业化水平。加强各类应急管理人才培养和专家队伍建设,积极开展应急管理科学技术研究和决策咨询工作。要加强对现代条件下各类突发事件特点和应对手段的研究,建立科技应急管理支撑系统,为科学应急提供现代化服务和手段保障。