三、《中俄蒙协定》与《西姆拉草约》

清末以来,日、俄三次密约,已划分彼此在内、外蒙古的势力范围。辛亥革命爆发后,1911年10月,库伦王公随即宣布外蒙古独立。12月28日,哲布尊丹巴八世(1869—1924)登上帝位;同时向境内四蒙旗各征兵万人,由俄国教官训练。1912年10月,原帝俄驻清公使廓索维兹(Ivan Korostovets)又奉俄皇之命,潜赴库伦,与哲布尊丹巴私订一连串的《俄蒙协约》、《俄蒙通商章程》;言明不许中国在蒙古驻兵、不许向蒙古移民等各限制。中国在蒙古原享有的统治权,由俄国全数代替。^[1]
1913年1月11日,达赖喇嘛和哲布尊丹巴签订《蒙藏条约》,互相承认独立主权的地位。俄国则乘机对袁世凯要挟,若中国不承认外蒙古独立,俄国即不承认革命后的中华民国政府。9月18日,中、俄进行外蒙古谈判;其间俄国承认了袁世凯政府。最后11月5日,双方签订了1项声明文件,决定5项声明、4项附带条件:协议外蒙古自治、俄国取得特权;中国只获得宗主权。^[2]
根据声明文件,1915年6月7日,中、俄、蒙3方在外蒙古恰克图,签订了《中俄蒙协定》。外蒙古承认中国享有宗主权,同意不与外国,签订有关政治和领土问题的条约。中、俄承认外蒙古自治,同意不干涉内政。^[3]同日,袁世凯发布命令,册封哲布尊丹巴为外蒙古“博克多·哲布尊丹巴·呼图克图汗”,并特任徐绍桢(1861—1936)、荣勋为册封专使。
1915年6月16日,袁世凯政府又任命陈箓(1877—1939)为都护使驻库伦办事大员。7月19日公布《库伦办事大员公署章程》和《乌里雅苏台、科布多、恰克图佐理专员公署章程》,规定库伦办事大员直属于大总统,总管外蒙自治官府及其属吏、节制指挥佐理专员。办事大员公署置秘书厅,设秘书长1人,简任,并辖卫队200人,由卫队长率领。各佐理专员受库伦办事大员节制,唯职权同于办事大员,遇紧急事件,得同时径呈大总统。佐理专员公署均置秘书厅,设秘书长1人,荐任,并辖卫队50人,由卫队长率领。^[4]
1915年10月24日,陈箓到达库伦,驻库伦办事大员公署随即开始办公,其任务是“监视外蒙古自治官府及其属吏之行为,不违反中国宗主权,及中国人民在外蒙古之利益”^[5]。此后,陈箓开始与外蒙古当局交涉册封事宜。后者于1916年3月同意接受金册、金印;但要求不另派册封专使,由陈箓径行办理。北京政府乃明令委任陈箓为册封专使。^[6]
西藏方面,辛亥事起,英人认为时机已至,乃于1912年6月,武装护送十三世达赖喇嘛回藏,驱逐清廷驻藏大臣,重掌藏政;西藏军并入侵四川边境。1913年1月,达赖喇嘛宣告西藏独立,并与库伦哲布尊丹巴八世相互承认独立。^[7]
川、藏冲突,中外朝野固知根在英印。英国一面操纵西藏自治;一面与日、俄合作,拖延对中华民国的承认,并以西藏获得自治,作为交换条件。为谋釜底抽薪,袁世凯遂循英人建议,在印度西姆拉(Simla)召开中、英、藏参加的西姆拉会议。会议从1913年10月开始至1914年7月之间,时断时续。英人在会中,刻意将西藏划分为“外藏”和“内藏”。外藏即今日的西藏全境,完全自治;内藏则深入川边、青海和新疆,由中国统治。英方首席代表亨利·麦克马洪(Arthur Henry McMahon, 1862—1949)且要求藏、印边界,以喜马拉雅山之分水岭为界,把该山南麓逾9万平方公里的中国领土,划入印度版图,斯即所谓“麦克马洪线”(The McMahon Line)。^[8]