《澳大利亚联邦宪法》的诞生

在看似顺理成章,甚至唾手可得的状态中,制定联邦宪法一事被自然而然地提到了议事日程。这是澳大利亚完成从殖民地向独立国家转型的关键性步骤,也是联邦运动的最后阶段。
1890年2月6日—14日,新南威尔士、维多利亚、昆士兰、塔斯马尼亚、南澳大利亚及英属新西兰殖民地各派出两名代表,西澳大利亚派出一名代表,在墨尔本召开“联邦会议”,表示要“在英王名义下早日联合对澳大利亚各殖民地现在及未来的繁荣将产生最大的促进作用”。在会议上,帕克斯明确指出:澳洲人正在致力于建立的联邦并非意味着终止与母国的联系。^① 帕克斯的观点被普遍认可,即不同于美国的合众国或法国的共和国,未来澳大利亚的联邦制国家是“隶属于英王的联邦”,是一个“化了装的共和国”,并仍是英帝国大家庭中的一员。^② 他们的动机一方面明确地显示出自主愿望,不改变和不损坏与英国的从属关系是他们行动的前提,效忠英王的“母国情结”是澳洲社会的共同心理;而另一方面又朦胧地表示澳大利亚的公民权利已经既不同于英国,也不同于前一时期的“澳大利亚英国人”。
1891年3月,45位来自澳大利亚和新西兰的代表在悉尼如期出席“联邦会议”,着手制定《澳大利亚联邦宪法》,由经选举产生的制宪委员会具体负责宪法草案的起草工作,昆士兰政府总理、法学家塞·格里菲斯为该委员会主席。从会议一开始,代表们争论的焦点就落在未来澳洲的属性与主权和澳洲各地区的统一问题上。所有的争论首先从确定澳大利亚的国家名称开始。在3月31日的全体会议上,格里菲斯提出新生的联邦应有一个适合的名字。帕克斯和迪金建议使用“澳大利亚联邦”。由于“Commonwealth”一词使崇尚稳妥变革的澳大利亚人马上联想到与克伦威尔政治专权相联系的1649年英吉利共和国,因此,围绕对“Commonwealth”的解释与理解,展开了激烈的论战。4月1日,迪金申辩道:该词的寓意是“为了民众的共同利益而组成的政府”。最后,这个国名还是“终于以一票的多数通过了”,其原因“至少有一半是由于没有其他较好的名称”。^③
在整个制宪过程中,追求人身自由和权利平等的民族意识发挥着指导和决定性作用。面对种种错综复杂的难题,澳大利亚的政治家们借鉴、移植和融合了英国及欧美国家的政体模式,在探索中设计着适合于澳大利亚的社会制度。^① 经过激烈的争论,联邦宪法草案(即《1891年宪法草案》)得以成型。它所构建的社会政治制度是一个根据澳大利亚自身情况和需要,吸收了加拿大和美国宪法的内容,对英国政治制度进行移植和改造的产物。
按照该宪法草案规定:(1)建立联邦制国家,各殖民地以州的身份加入联邦,定国名为“澳大利亚联邦”(The Commonwealth of Australia)。虽然政体为君主立宪制,英王为澳大利亚国家元首,但澳大利亚在主权上是独立的,这个联邦被明确是“建立在一个国家的基础上的,而不是建立在帝国的基础上的”^②。(2)国家机构按照英国议会制模式组成,即立法权归属联邦议会,议会由总督、参议院和众议院组成;司法权隶属于联邦高等法院,作为各州的最高上诉法院;行政权由总督执掌,实际上是由联邦行政委员会和内阁执行。在联邦议会的选举方法上,该草案根据澳大利亚的社会状况和结构,模拟美国宪法,规定参议院由每州选出的同等名额的议员组成,众议院则根据各州人口比例普选产生。(3)关于修改宪法的程序,该草案照搬了美国宪法的做法,以求保持其稳定性。(4)因关税等税收收入是政府收入的主要来源,因此,授权联邦议会负责管理征收关税、消费税和其他赋税等事宜,各州之间的贸易是自由的。此外,为了保证该草案能够在各州议会通过,并被澳洲社会所接受,起草者们对社会上较为敏感的权利问题做了删节,如社会福利、劳资仲裁和劳资调解的权限等。
从这些内容可看出,这个草案是英国等欧美国家政治制度在澳大利亚的本土化改造的产物^③,有以下特点:第一,这种代议制政府的建立旨在维护澳大利亚的公民权利,而不是像以往那样意在争取“在母国已拥有的权利”;第二,此时对英国制度的移植已非照搬或继承,而是加以扬弃,并吸取和兼容其他国家政治制度中的有用之处,“澳大利亚化”已取代了“英国化”;第三,从联邦宪法草案的内容来看,它是以澳大利亚人的利益需要为中心,立足于通过自主与自立来维护澳大利亚人的权利,尽管澳大利亚人对独立的认识是模糊不清,甚至还费尽口舌地表白自己没有独立倾向。
当该宪法草案提交各殖民地审议时,人们认可了草案中关于“在英王名义下”的独立联邦的条款,但是,在涉及到联邦政府与各州之间的权限分配、现实利益和未来地位等问题上,则展开了无休止的唇枪舌剑,意见分歧巨大,难以调和。1892年,新南威尔士议会就关税问题率先否决了该草案,塔斯马尼亚和昆士兰也紧随其后。联邦宪法草案的流产确实直接导致制宪工作陷入沉寂,但这不是停止,而是调整,因为在这轮讨论与批准联邦宪法草案的过程中,各殖民地议会的辩论显示出人们都有成立联邦制国家的愿望,只是他们因自身利益的差异而拘泥或陷入修改草案中这样或那样的困难和纠纷。换言之,澳大利亚人考虑的已经不是是否需要建立自己的联邦制国家,而是如何组建这样的国家。
随之而来的经济危机的打击,特别是英国对待澳大利亚的态度和做法,令澳大利亚人比以往任何时期都清楚:澳大利亚人的权利需依靠自己维护。经济危机以及随后的经济萧条使澳洲人愈加清晰地认识到,不管怎么样,他们是生活在同一土地上的公民,而不仅仅是分散的殖民地居民;如果他们联合一致并结为整体,那么,这场灾难的危害势必大为减少。这种联合的意识在澳洲的“银行和金融集团的董事间尤为流行”,因此,他们强烈要求建立联邦政府,并赋予联邦政府制定有关银行和通货法律的权力,经济危机及经济萧条“使这批人成为政治意义上的民族主义者”。^①
1893年7月底,新南威尔士和维多利亚的政府要员和诸多民间团体的代表在新南威尔士边境小城科诺瓦举行了为期两天的会议。会议通过了关于建立澳大利亚联邦的决议:“澳大利亚各殖民区(地)在英王统治下及早联合将促进它们目前和将来的利益。而且,鉴于各殖民区(地)在人口、财富、资源发现和自治能力等方面的大幅度增长,它们已有充分理由,本着公正原则,联合于一个统一的具有立法权和行政权的政府之下。”^①科诺瓦会议由此成为制宪活动的一个重要转折点,表明建立联邦制国家已经是澳洲社会的发展趋势。原本名不见经传的科诺瓦则因是制宪活动再度复兴的发祥地而在澳洲家喻户晓。
1894年,新南威尔士政府总理 G.瑞德致电其他五个殖民地责任政府,建议就恢复制宪召开各殖民地政府总理会议,得到响应。1895年1月,各殖民地政府总理联席会议在霍巴特如期举行。会议就举行以起草联邦宪法为主要任务的国民代表大会达成了协议。其内容为:每个殖民地选派10名代表参加国民代表大会,代表不由各议会选派,而是由各殖民地普选选出,即直接通过人民选举产生;国民代表大会起草的宪法交由公民投票表决,如果被2/3以上的殖民地接受,则交送英国政府,要求完成必要的立法手续,以便生效。1897年3月,联邦代表大会在南澳大利亚首府阿得莱德举行,新南威尔士、维多利亚、塔斯马尼亚、南澳大利亚和西澳大利亚^②向会议派出了代表,仅昆士兰因内部纷争而未能选派出代表。在作为东道主的C.金斯顿的主持下,代表们就起草宪法草案着手工作。
此时的制宪工作实际上是对1891年宪法草案进行修改和完善。在建立联邦问题上,代表们较为容易地达成了一致意见,同意建立联邦制国家。而在征税问题、联邦政府收入余额的分配、联邦政府与州政府的关系、大州与小州之间的关系等问题上,则出现了较大分歧。为使宪法条款能为各方接受,大会又先后于同年9月和次年1月—3月分别在悉尼和墨尔本继续举行。经过长达一年的辩论和协商,各方才在诸多问题上达成妥协和认同。在随后进行的公民投票表决中,宪法草案在维多利亚、塔斯马尼亚和南澳大利亚以赞成票占多数顺利获得通过;在新南威尔士,因赞成票为71595张,不足法定的8万张,宪法草案未被通过;昆士兰因未派出代表出席大会而未举行投票;西澳大利亚采取了观望态度。1899年4月—9月,略加修改的宪法草案在全澳举行第二次表决。除西澳大利亚外,其他五个地区都进行了公民投票表决,《澳大利亚联邦宪法》均以多数票通过。
英国对澳大利亚的制宪事宜予以高度重视,其关注的重点是联合后的澳洲与英国的关系,指望成为联邦制国家的澳大利亚能够与以前一样。^① 从1897年到1899年,澳英双方的政府官员就修改宪法草案进行了频繁的接触。1900年3月,包括E.巴顿、A.迪金、C.W.迪克森、C.金斯顿等著名澳洲政治家的代表团抵达伦敦,将经过修改并由五个殖民地全民公决通过的宪法草案送交英国政府,要求英国议会予以批准。
就草案的修改,澳大利亚代表与英国人展开了论战。英国的态度是坚定和明确的,又是开明的,而不是顽固的。殖民大臣张伯伦一方面就修改事宜与澳大利亚人唇枪舌剑;另一方面又在英国议会中积极活动,为宪法的通过进行游说。7月初,英国议会在强调建立澳大利亚联邦决不能损害或削弱英帝国统治和统一的前提下,通过了《澳大利亚联邦宪法》。7月9日,维多利亚女王正式签署了这份意味着澳大利亚民族国家诞生的出生证,预示着澳大利亚民族国家已经瓜熟蒂落。与此同时,在张伯伦的说服下,西澳大利亚也加入了澳大利亚联邦,但新西兰要求以基本成员州的身份参加澳大利亚联邦的要求遭到澳方的拒绝。^②
联邦制是澳大利亚人自己选择的社会政治制度。该宪法开宗明义写道:“本法为设立澳大利亚联邦的法律(1900年7月9日)。鉴于新南威尔士、维多利亚、南澳大利亚、昆士兰及塔斯马尼亚人民,蒙上帝赐福,已同意在大不列颠及爱尔兰联合王国女王统治之下及现在制定的宪法之下,结合成为永恒的联邦。”^①澳大利亚人既不赞赏建立在君主制废墟上的法国式共和国,也不认同脱离母国而建成的美国式联邦共和国,而是青睐“名义上忠君”的加拿大政治体制。在他们看来,美、法等国不仅为建立现有国家和社会制度付出了过大的牺牲,而且在这之后社会仍长期处于不安定状态,而加拿大则处于持续而稳定的发展之中。因此,从联邦宪法的内容可看出,它所建立的社会制度是一个根据澳大利亚自身情况和需要,吸收了诸多国家宪法的内容,对英国社会制度实施澳洲本土化改造的产物,即作为一个国家,澳大利亚在澳洲内部事务上要拥有完全的权利与权力,但同时“(澳洲)各殖民地与英帝国的联系仍应保留”^②。正因如此,长期以来,对“自治”与“独立”,澳大利亚人的认识与解答是相当模糊的,这甚至成为他们“最难回答的问题”^③。
作为对英国传统的移植,《澳大利亚联邦宪法》的显著特征之一是“英王至上”,君主立宪制由此成为澳大利亚联邦的政体形式。在英国,“人们在一般正常情况下,对国王怀有一种敬重的心理。一个不犯错误、统而不治和至高无上的君主被认为是英国民众的幸福,长期受议会制约的国王还被视为人民自由和财产的保护偶像,使人们在心理上形成了一种在国王统治下的安全感”^④。这种情感与意识也弥漫于长期被认为是“错放于南太平洋上的英国领土”的澳大利亚,因而自然在宪法中得以彰显,并延续至今。
“澳洲化”是该草案的鲜明特征。首先,它立足于澳洲,旨在维护澳大利亚人的公民权利,而不再是争取作为英国臣民“在母国已拥有的权利”,尽管澳大利亚人还在费尽口舌地表白自己没有独立倾向。其次,博采众长,赋予“舶来品”以澳洲属性,本土化作用显著。如对英国制度的移植不是简单的复制,而是注重扬弃,并吸取和兼容若干国家政治制度中可适用于澳洲的内容。联邦制是澳大利亚人自己选择的社会政治制度,君主立宪制度的保留则是基于澳大利亚社会对英国传统的继承,符合澳大利亚的民族心理和社会现实。在这种具有分权机制的政治制度中,既有自由的崇高地位,又有王权的适当作用,权力在相互制约中取得平衡,公民权利得到维护。
依据宪法,英国的维多利亚女王为澳大利亚的国家元首,并且“本法各条文中所指女王包括女王陛下的子嗣及联合王国统治权的继承者”;“总督一人,由女王任命,为女王陛下在联邦的代表”。因此,总督代表英王而拥有澳大利亚国家的最高权力,其归纳为:行使联邦行政权,任命包括联邦总理在内的各级官员;统辖联邦军队权;召开或解散议会;审批议会议案等等。但是,宪法也同时规定:“总督在行使这些权力前,必须征得联邦行政委员会的同意。”按宪法第六十一条的内容,“联邦政府设联邦行政委员会,作为总督的咨询机构”。如果总督不遵守这一规定,作为该委员会委员之一的联邦总理可以行使建议解任权,要求英王罢免总督。英国的君主立宪制以如此方式与内容在澳洲本土化,并被整个社会心悦诚服地接受了。在澳大利亚联邦成立前夕,第一任澳大利亚总督霍普顿勋爵任命新南威尔士总督莱尔为联邦总理。但此举引起各州政要的反对,他们以拒绝出任政府要职为要挟,反推澳大利亚政治家巴顿为联邦总理。霍普顿不得不让步,在联邦成立的前一天(即1900年12月31日)任命巴顿为联邦总理。^①
虽然澳大利亚联邦的建立与美国联邦制的确立基本相同,但是,独立前的澳洲人之间的联系远远逊色于独立战争前的北美人,各地的权利冲突与利益相悖现象突出,各地各自为政,人们还不习惯国家的概念,“对本地区及所在城市的忠诚超过了对联邦政府的忠诚”^②。因此,围绕各地民众权利的维护,澳大利亚联邦政府与六个州政府在权力划分上所经历的磨合远比美国人遇到的问题复杂得多。尽管它们的结局是一样的,即最高权力由各州转向联邦,但澳大利亚所耗费的时间与精力远远少于美国,表现为驾轻就熟地移植、参照与借鉴。
在联邦与六个州的关系上,联邦宪法明确规定:各州原有的宪法和法律只要不同联邦宪法相抵触,就可以生效;州议会和州政府的各项权力也可以继续行使。联邦政府与州政府之间的权限有明确而具体的规定,国防、海关、外交、货币发行、征募军队等属联邦政府,教育、工农业生产、地方行政、土地管理等属各州政府。在两级政府与议会之间,有不少协商和协调性组织,其中最主要的是总理会议。它形成于19世纪后半期,本是用做加强和协调各殖民地责任政府之间的联系与行动。联邦建立后,它的职责变为协调联邦政府与州际之间的事务。到第一次世界大战前,它仍由州总理控制,会议依然依次在各州首府轮流举行。
依据该宪法建立起来的澳大利亚宪政体系看起来就像是英美等国宪政体系的综合。它与英国的相同之处为:(1)实行议会制君主立宪制政体,即内阁由下议院多数党的党魁组成,内阁成员对下议院负连带责任;(2)实行虚位国家元首制;(3)实行议会至上原则;(4)澳大利亚的司法制度基本上是按英国司法制度的模式建立。它与美国的相同之处为:(1)实行联邦制的国家结构形式;(2)联邦与州的权力划分方式基本相同;(3)议会分为直接民选的众议院与直接民选但代表州或者特区的参议院;(4)长期受到种族主义的影响,直到今天也很难说已经完全消除;(5)在长期的运行中,都有联邦中央权力日趋扩大而州权日弱的趋势。
联邦成立后,英国将部分原属帝国责任交付给刚刚独立的澳大利亚,如1902年,英国将新几内亚的一部分划归澳属巴布亚。1911年,南澳大利亚州也将北部地区的控制权移交联邦。此外,在首都地理位置的选择上,悉尼与墨尔本争执不休,相持不下,于是,联邦议会选择距离悉尼西南190英里的一块草原作为国家首都的新址。曾有人建议将首都定名为“莎士比亚”,但联邦政府坚持沿用当地土著地名“堪培拉”。由于首都建设速度缓慢,墨尔本在1925年前一直是临时首都。1927年,堪培拉正式成为澳大利亚的首都。
1901年1月1日澳大利亚联邦成立这是联邦运动的终极结果100多年的殖民地时代寿终正寝,这是“新年的开始,新世纪的开始,新生国家的开始”。它标志着澳大利亚的社会形态已从自治殖民地转型为民族国家,澳大利亚从英国自治领的形式成为拥有独立主权的国家。澳大利亚历史是一部按照“自然的发展规律”发展的历史,处处表现出的是“不知不觉”和“顺其自然”。^①澳大利亚人对这部构建了联邦制度的宪法的反应生动地显示出这一现象。根据这一以和平方式完成的宪政改革的产物,人们的身份由“英国臣民”转变为“澳大利亚公民”,但在社会观念与情感中,“澳大利亚有关公民权的法律构架是混乱不清、模棱两可且自相矛盾的”^②。